8月26日，国家林草局网站公布了《自然保护区条例（修订草案）》（征求意见稿），向全社会广泛公开征求意见。

公众可以将意见建议，通过电子邮箱（zrbhqtl@163.com）反馈，或者通过邮局寄信给国家林业和草原局，寄信的地址是北京市东城区和平里东街18号国家林业和草原局（邮编：100714）。

意见反馈的截止时间为2022年9月26日。

这是增强立法的公开性和透明度，提高立法质量的好办法。

目前，全国共有自然保护区2676 处，其中国家级 474 处，总面积 1.49 亿公顷，占各类自然保护地总面积的 75%左右，是我国自然保护的基础。《自然保护区条例》是非常重要的一部法律。

现行《自然保护区条例》（以下简称《条例》）于 1994 年 10 月 9 日经国务院发布，并于同年 12 月 1 日起施行。

2011 年 1 月、2017 年 10 月， 国务院对《条例》部分条款进行了“打捆式”修改。

目前的修订草案共 5 章 48 条，包括总则、自然保护区的建设、自然保护区的管理、法律责任和附则等5章。

1.  为什么要修改？

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视自然保护工作，把建立以国家公园为主体的自然保护地体系，作为推进生态文明建设的重大制度创新和重大改革举措。

《条例》 实施近20年以来，对于规范自然保护区建设管理，保护自然生态系统、野生动植物资源和生物多样性，维护国家生态安全， 促进生态文明建设，发挥了十分重要作用。

但是，随着经济社会的快速发展，自然保护区发展面临的形势、任务和要求发生了重大变化，现行《条例》部分管理制度与新时代生态文明建设的总体要求不相适应。

例如，因历史原因，大量镇村、原住居民生产生活、永久基本农田、集体人工商品林、矿业权、小水电、旅游开发等人类活动密集区域，都被划入自然保护区范围，与现行《条例》规定存在矛盾冲突，需要妥善处理保护与发展的关系。

而且，2018 年党和国家机构改革，对自然保护区的管理体制也进行了改革，原来由各部门分别管理的自然保护区，现在统一由林业草原部门管理，新的自然保护区管理体制已基本形成。

同时，按照党中央、国务院的改革要求，原先自然保护区的“三区”划分管理制度，也需要调整为“二区” 划分、差别化管控制度。

因此，迫切需要修改《条例》，为自然保护区改革发展提供法治保障。

2.  修改了哪些内容？

这是第三次修改，而且是修订，即为一次较大范围的修改。

不同于2011 年 1 月、2017 年 10 月的修改，那只是对条例的部分条款进行了“打捆式”修正。

我国法律的修改有两种方式，一种是修正，另一种是修订。修正是局部的、部分的修改。修订是全面的、整体的修改。

从章节上来说，和现有的条例一样，仍旧分为总则、自然保护区的建设、自然保护区的管理、法律责任和附则，共 5 章。

从条款数量上来说，目前的修订草案共48条，现有的条例共44条，多了4条。

从修改内容上来说，本次对《条例》的修改是修订，所以修改的内容比较多。主要修订内容如下：

1. 由“三区划分”调整为“二区划分”

本次修订，落实了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等中央文件要求，调整自然保护区的功能分区制度，将核心区、缓冲区、实验区的“三区划分”调整为核心保护区、一般控制区的“二区划分”。

修订草案的第20条，明确自然保护区分为核心保护区和一般控制区。

自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统、重要的自然遗迹、生态廊道的重要节点以及珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地，划为核心保护区。

自然保护区内核心保护区之外的区域划为一般控制区。

2. 明确人为活动的“正面清单”

本次修订，结合《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》和自然资源部、林草局陆续印发的一系列文件，明确核心保护区和一般控制区人为活动的“正面清单”和差别化管控措施。

修订草案的第30条，明确核心保护区主要承担保护功能，最大程度限制人为活动，同时也列出了“管护巡护、保护执法、调查监测、防灾减灾、应急救援等活动及相关的必要设施修筑““原住居民和其他合法权益主体，在不扩大现有规模和利用强度的前提下，开展必要的种植、放牧、采集、捕捞、养殖、取水等生产生活活动，修缮生产生活设施”等9项允许人为活动的“正面清单”。

修订草案的第31条，明确一般控制区在承担保护功能的基础上，兼顾科研、教育、游憩体验等公众服务功能，禁止开发性、生产性建设活动，同时也列出了“古生物化石调查发掘活动”“无法避让且符合国土空间规划的线性基础设施建设”等7项允许人为活动的“正面清单”。

3. 调整了保护区内10项禁止性活动

对于自然保护区内禁止性活动的规定，即现行《条例》的第26条，历来是最受关注的条款。

尤其是第一轮中央生态环境保护督察指出的甘肃祁连山国家级自然保护区局部生态破坏严重问题，以及陕西秦岭北麓违规建别墅问题和非法采矿采石破坏生态的问题，都违反了《自然保护区条例》中规定的10项禁止性活动的要求（禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等10项活动），社会各界对于《条例》更加关注。

本次修订，对10项禁止性活动进行了调整，将涉及原住居民生产生活的砍伐、放牧、捕捞、采药、烧荒等人为活动不再列入禁止性规定，改为对自然保护区保护管理有较大影响的围填海、开发区建设、房地产开发、高尔夫球场建设、风电和光伏开发等活动列入禁止性规定。

4. 管理体制有所调整

现行《条例》的第8条，是明确由国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理，国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。

依据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》和部门“三定”方案，目前的修订草案的第8条，明确了国务院林业草原主管部门主管全国自然保护区工作，负责监督管理全国自然保护区。国务院其他有关部门按照职责分工，承担自然保护区内相关工作。

这是因为，2018 年党和国家机构改革，对自然保护区的管理体制也进行了改革，原来由各部门分别管理的自然保护区，现在统一由林业草原部门管理。

5. 强化监督执法

本次修订，明确了县级以上林业草原主管部门、其他有关部门以及海警机构对自然保护区监督检查职责，查处违法违规行为，并建立监督检查情况的信息共享机制。

对于妨碍自然保护区管理人员执行公务的，由公安机关或者海警机构依照《治安管理处罚法》的规定给予处罚；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

同时，提高有关违法行为的处罚金额，增强法律的威慑力。并且，对于破坏自然保护区造成生态环境损害的，授权自然保护区管理机构可以依法向人民法院提起诉讼，对侵权人提出损害赔偿要求。

本次修订草案中，还建立了约谈制度，对保护工作不力、问题突出的地区，约谈自然保护区所在地人民政府及其有关部门主要负责人，要求采取措施及时整改。

6. 减少许可审批

本次修订未新增行政许可审批事项，反而是分别减少了、下放了各一项许可。

为深化“放管服”改革要求，进一步下放审批权限、简化审批流程，本次修订取消了现行《条例》第31条对外国人进入自然保护区的行政许可审批事项，并且，将国家级自然保护区内修筑设施的审批权由国家林草局下放到省级林草主管部门。

此外，本次修订还在生态保护补偿、公示公告、船舶航行、外来物种管理、毗邻区域控制措施等方面完善了相关规定。

综上，本次修订是将党中央、国务院的重大决策部署法律化、制度化，既总结了自然保护区管理实践中成熟经验，也针对存在的主要问题提出了对策。

同时，在修改过程中，注重与正在制定的国家公园法、生态保护红线管理制度等有效衔接，保持一致性。